ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΑΣΤΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ Ο.Τ.Α. ΑΠΟ ΑΥΤΟΚΙΝΗΤΙΚΑ ΑΤΥΧΗΜΑΤΑ
Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις: Ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ.ως έμμεσος κατασταλτικός μηχανισμός για την τήρηση της αρχής της νομιμότητας
Στα έμμεσα κατασταλτικά μέτρα που προβλέπει η ελληνική έννομη τάξη κατά της παράνομης διοικητικής συμπεριφοράς εντάσσεται και η δικαστική (και η διοικητική) αποκατάσταση της ζημίας του διοικούμενου από τη μη σύννομη και ζημιογόνα πράξη ή παράλειψη του διοικητικού οργάνου, με την καθιέρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης της πολιτείας απέναντι στον θιγέντα από την παράνομη και ζημιογόνα διοικητική ενέργεια (πράξη ή παράλειψη) (άρθρ. 104-106 ΕισΝΑΚ). Εν προκειμένω, η πολιτεία έχει καταστρώσει ένα θεσμό έμμεσης έννομης προστασίας του διοικούμενου για τις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες είτε δεν χωρεί η άσκηση των προβλεπόμενων στο νόμο διαπλαστικών ενδίκων βοηθημάτων (αίτηση ακυρώσεως, προσφυγή) είτε ακόμη και μετά την ακύρωση ή την τροποποίηση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης με τη δικαστική απόφαση εξακολουθούν να παραμένουν βλαπτικές συνέπειες σε βάρος του διοικούμενου, δηλαδή δεν αποκαθίσταται πάντοτε η ζημία που έχει υποστεί ο τελευταίος από την παράνομη επέμβαση ή αδράνεια του κρατικού οργάνου. Εδώ επεμβαίνει αποκαταστατικά ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου (άρθρ. 104-106 ΕισΝΑΚ) για να συμπληρώσει τη δικαστική προστασία του πολίτη, ως ένας επιπρόσθετος μηχανισμός κύρωσης για τις παραβάσεις της αρχής της νομιμότητας.
Με τον τρόπο αυτό, διαφωτίζεται η ειδικότερη λειτουργική αποστολή του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ. στην δικαιοκρατούμενη πολιτεία, όπου ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης ολοκληρώνει το σύγχρονο κράτος δικαίου, αφού άλλοτε μεν συμπληρώνει την δικαστική έννομη προστασία του πολίτη, άλλοτε δε την αναπληρώνει, λειτουργώντας εν γένει ως ένας μηχανισμός κύρωσης για τις παραβάσεις της αρχής της νομιμότητας υπό την ευρεία έννοια αυτής.
ΙΙ. Το υφιστάμενο γενικό κανονιστικό πλαίσιο για την ίδρυση αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των Ο.Τ.Α. (άρθρ.104-106 ΕισΝΑΚ)
Το νομικό καθεστώς της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των δημοσίων νομικών προσώπων για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους ρυθμίζεται από τις διατάξεις των άρθρων 104-105 ΕισΝΑΚ. Ειδικές ωστόσο διατάξεις περιλαμβάνονται και σε άλλους νόμους (λ.χ ν.2957/2001, ΥΚ κλπ.).
Όπως προκύπτει ευθέως από το γράμμα, αλλά και το πνεύμα, των διατάξεων των άρθρων 104-106 του ΕισΝΑΚ, που θέτουν το γενικό νομικό πλαίσιο, η παραβίαση του οποίου οδηγεί στη διαμόρφωση του παρανόμου και των λοιπών όρων θεμελίωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για πράξεις των οργάνων τους, αν μεν η αδικοπραξία συνδέεται με έννομες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου τότε έλκεται σε εφαρμογή η διάταξη του άρθρου 104 του ΕισΝΑΚ, ενώ αν αυτή διαπράχθηκε στο πεδίο άσκησης της δημόσιας εξουσίας, τότε η ευθύνη προσδιορίζεται από τα άρθρα 105 και 106 του ΕισΝΑΚ.
Η ρύθμιση αυτή στηρίζεται κατά βάση στη θεμελιώδη διάκριση των πράξεων του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ. σε πράξεις με τις οποίες ασκείται δημόσια εξουσία και πράξεις, με τις οποίες ενεργείται απλή διαχείριση κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Με τις συνδυασμένες διατάξεις των δύο αυτών άρθρων (104-105 ΕισΝΑΚ) διχοτομούνται οι πράξεις του Δημοσίου και των ν.π.δ.δ.σε δύο κατηγορίες, από τις οποίες η πρώτη περιλαμβάνει τις πράξεις που ανάγονται σε έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου, ενώ η δεύτερη τις πράξεις που ενεργούνται κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας.
Ενόψει τούτου, καθοριστικής σημασίας όχι μόνο από ουσιαστική αλλά και δικονομική άποψη, αφού προσδιορίζει τα αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα, είναι η προσπάθεια για τη χάραξη του συνόρου μεταξύ των δύο ανωτέρω μεγάλων κατηγοριών, στις οποίες διαιρεί ο νόμος το σύνολο των ενεργειών των δημοσίων οργάνων, δηλαδή μεταξύ των πράξεων που ενεργούνται κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας και εκείνων που ανάγονται σε έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου (διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ., συναλλακτική Διοίκηση κλπ.).
Επομένως, όταν η γενεσιουργός της αστικής ευθύνης πράξη (ή παράλειψη ή υλική ενέργεια) δεν μπορεί να ενταχθεί στο πλαίσιο άσκησης δημόσιας εξουσίας που έχει ανατεθεί σε όργανο του Δημοσίου ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, τυγχάνουν εφαρμογής οι διατάξεις των άρθρων 70 και 71 ΑΚ, οι οποίες αναφέρονται, αντίστοιχα, στη δέσμευση και ευθύνη του νομικού προσώπου εν γένει- εν προκειμένω του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ.-, από δικαιοπραξίες που συνάπτουν τα όργανα αυτών εντός των ορίων της εξουσίας τους, και από παράγουσες υποχρέωση προς αποζημίωση (αδικοπραξίες) πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους.
Εξάλλου, το συνολικό οικοδόμημα της θεμελιώδους αυτής διχοτόμησης που επιχειρεί ο νόμος (άρθρ. 104-106 ΕισΝΑΚ) με βάση τη γραμματική διατύπωση των αντίστοιχων διατάξεών του, με τις προεκτάσεις που έχει στο πεδίο του ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου, στηρίζεται στην πραγματικότητα στη συνδρομή της προϋπόθεσης της «εσωτερικής συνάφειας» σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Με άλλα λόγια, από τη στοιχειοθέτηση ή μη του εν λόγω όρου εξαρτάται: α) η επέλευση της διαγραφόμενης στο πραγματικό της διάταξης του άρθρου 105 ή εκείνης του άρθρου 104 του ΕισΝΑΚ ουσιαστικής έννομης συνέπειας, δηλαδή η ίδρυση της «ενοχικής» έννομης σχέσης προς αποζημιώση που παράγει η συνδεόμενη με τη ζημία παράνομη συμπεριφορά (νομική πράξη ή υλική ενέργεια, πράξη ή παράλειψη) των οργάνων του Δημοσίου και των δημοσίων νομικών προσώπων, η οποία ωστόσο θεμελιώνεται σε διαφορετικές προϋποθέσεις ανάλογα με το πεδίο στο οποίο εκδηλώνεται αυτή (δημόσιο ή ιδιωτικό δίκαιο), και β) ο προσδιορισμός του δικαιοδοτικού πεδίου, δηλαδή εκείνου των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ή των πολιτικών δικαστηρίων, τα οποία επιλαμβάνονται αντίστοιχα της επίλυσης των αναφυόμενων διαφορών από τις διατάξεις των άρθρων 105 και 104 του ΕισΝΑΚ. Υπό τις συνθήκες αυτές, η διαπίστωση της συνδρομής του στοιχείου της «εσωτερικής συνάφειας» λειτουργεί ως προπομπόςκαι ως προς τις λοιπές προϋποθέσεις που τάσσουν οι προαναφερόμενες διατάξεις, φέροντας στο προσκήνιο το φαινόμενο της διαπλοκής των όρων της αστικής ευθύνης του Δημοσίου.
ΙΙΙ. Η διευρυμένη νομολογιακή και θεωρητική αντίληψη του ρυθμιστικού πεδίου των διατάξεων των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ
Για την πραγμάτωση της αντικειμενικής υπόστασης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ και τη θεμελίωση της ευθύνης του Δημοσίου ή του Ν.Π.Δ.Δ., του οποίου το όργανο παρανόμησε, απαιτείται πράξη ή παράλειψη του εν λόγω οργάνου και παράνομος χαρακτήρας της πράξης.
Παρά τη στενότητα της γραμματικής διατύπωσης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, που αναφέρεται σε πράξεις ή παραλείψεις κρατικών οργάνων, στο πραγματικό της ανωτέρω διάταξης υπάγονται, όπως παγίως δέχονται πλέον νομολογία και θεωρία, πέραν της νομικής ενέργειας, που είναι δυνατό να έγκειται είτε σε έκδοση εκτελεστής ή μη εκτελεστής διοικητικής πράξης ή σε παράλειψη έκδοσης οφειλόμενης κατά νόμο πράξης, και οι υλικές κρατικές ενέργειες, οι οποίες μπορεί να συνίστανται είτε σε πράξη είτε σε παράλειψη επιχείρησης υλικής ενέργειας. Με τον τρόπο αυτό η έννομη τάξη καλύπτει με τη δυνατότητα (έμμεσης) δικαστικής προστασίας του παρανόμως ζημιωθέντος από τα κρατικά όργανα διοικούμενου, που αποτελεί και συνταγματική επιταγή (άρθρ. 20 παρ.1 του Συντάγματος), το σύνολο της κρατικής δράσης. Στην περίπτωση αυτή, που αφορά ίσως το πλέον επικίνδυνο τμήμα της κρατικής δράσης, ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ είναι η μοναδική μορφή έννομης προστασίας, αφούόταν η δραστηριότητα του οργάνου εκδηλώνεται όχι με νομικές πράξεις, αλλά με υλικές πράξεις, και συνεπώς δεν είναι δυνατή η προσβολή τους ενώπιον του αρμόδιου Διοικητικού Δικαστηρίου με το σχετικό διαπλαστικό ένδικο βοήθημα.
Με άλλα λόγια, αστική ευθύνη μπορεί να στοιχειοθετήσει πέραν της νομικής ρύθμισης, που καθορίζει (επιτάσσει διαπιστωτικά ή διαπλαστικά τι αντιστοιχεί στην έννομη τάξη) τι ισχύει ως δίκαιο στη συγκεκριμένη περίπτωση διοικητικού δικαίου, μεταβάλλοντας το νομικώς γίγνεσθαι, ή δημιουργώντας μια νέα νομική κατάσταση, και η υλική δράση των οργάνων του κράτους και των ΝΠΔΔ, που δεν συνιστούν νομική ρύθμιση και γι’αυτό δεν αποτελούν διοικητικές πράξεις με την τεχνική έννοια του όρου.
Όπως χαρακτηριστικά διαπιστώνεται στη μείζονα πρόταση των σχετικών δικαστικών αποφάσεων «Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών (105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα), ευθύνη προς αποζημίωση γεννάται όχι μόνο από την έκδοση μη νόμιμης εκτελεστής διοικητικής πράξεως ή από τη μη νόμιμη παράλειψη εκδόσεως τέτοιας πράξης, αλλά και από μη νόμιμες υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου ή ν.π.δ.δ., ή από παραλείψεις οφειλόμενων νόμιμων υλικών ενεργειών αυτών, εφ’ όσον απορρέουν από την οργάνωση και λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών και δεν συνάπτονται με την ιδιωτική διαχείριση του Δημοσίου, ούτε οφείλονται σε προσωπικό πταίσμα του οργάνου που ενήργησε εκτός του κύκλου των υπηρεσιακών του καθηκόντων (ΑΕΔ 5/1995, Σ.τ.Ε. 2739/2000, 740/2001)».
Πάντως, ορθά σημειώνεται ότι, ειδικά στο χώρο της αστικής ευθύνης του δημοσίου και των Ο.Τ.Α., παρά το γεγονός ότι η σημασία της διάκρισης των υλικών πράξεων της Διοίκησης από τις εκτελεστές διοικητικές πράξεις είναι δευτερεύουσα, αφού όλες οι μορφές παράνομης συμπεριφοράς της τελευταίας, ανεξάρτητα από το αν συνίστανται σε νομικές ή υλικές ενέργειες, εκτελεστές ή μη πράξεις, είναι ικανές να θεμελιώσουν την αστική ευθύνη, εντούτοις αυτή η κατηγορία της διοικητικής δράσης ανακινεί, -κάποιες φορές μάλιστα με ιδιαίτερη οξύτητα-, ουσιαστικούς και δικονομικούς προβληματισμούς, όπως λ.χ αναφορικά με τα κριτήρια κατανομής της δικαιοδοσίας , το εύρος της προϋπόθεσης της πράξης ή παράλειψης, της εσωτερικής συνάφειας κλπ.
Εξάλλου, με ευρύτητα προσεγγίζουν από κοινού, νομολογία και θεωρία, όχι μόνο την έννοια της πράξης ή παράλειψης, αλλά και το «παράνομο» αυτών. Όπως επισημαίνεται η έννοια της παρανομίας, κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ έχει αποκτήσει σημαντική ευρύτητα στο διοικητικό δίκαιο, μέσα κυρίως από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, με ιδιαίτερη σπουδαιότητα για πράξεις που συνίστανται σε παράλειψη. Πράγματι, η αντικειμενική παρανομία, δηλαδή η αντίθεση της πράξης ή παράλειψης προς το θετό αναγκαστικό δίκαιο, ερευνάται ως προς τους λόγους ακυρότητας των διοικητικών πράξεων, όπως αυτοί προσδιορίζονται στο π.δ 18/1989 και όπως διευρύνθηκε από τη νομολογία.
Ειδικότερα, οι υλικές ενέργειες των οργάνων του δημοσίου και των Ο.Τ.Α. χαρακτηρίζονται παράνομες όταν πάσχουν από ουσιαστικό ή διαδικαστικό σφάλμα σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία, ενώ η παράλειψη τυγχάνει παράνομη πρώτιστα όταν το κρατικό όργανο υπείχε κατά νόμο υποχρέωση να ενεργήσει. Η ευθύνη του Δημοσίου διαγιγνώσκεται όχι μόνο όταν με τη σχετική πράξη ή παράλειψηοργάνου του κράτους ή του Ν.Π.Δ.Δ παραβιάζεται συγκεκριμένη διάταξη νόμου αλλά και όταν παραλείπονται τα ιδιαίτερα καθήκοντα και υποχρεώσεις, που προσιδιάζουν στη συγκεκριμένη υπηρεσία από την κείμενη εν γένει νομοθεσία και τα δεδομένα της κοινής πείρας και τις αρχές της καλής πίστης.
Η ευρύτατη αυτή θεωρητική και νομολογιακή σύλληψη της έννοιας της ενέργειας του δημοσίου οργάνου, κατά διασταλτική ερμηνεία και εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, είναι όχι μόνο ορθή, αλλά και συνταγματικά αναγκαία, προκειμένου αυτή να καλύπτει όλο το φάσμα της δραστηριότητας του δημοσίου και των ν.π.δ.δ. , ανεξάρτητα από την ειδικότερη μορφή με την οποία εμφανίζεται η εν λόγω δραστηριότητα σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, και να μην καταλείπονται κενά στο ρυθμιστικό βεληνεκές της, που να επιτρέπουν τη θεμελίωση επιχειρημάτων υπέρ του ανευθύνου του δημοσίου και των ν.π.δ.δ.
Η ευθύνη για υλικές πράξεις ή παραλείψεις υλικών πράξεων οργάνων του Δημοσίου ή ν.π.δ.δ., με τις οποίες ασκείται δημόσια εξουσία είναι ίσως η σπουδαιότερη εκδήλωση του θεσμού της αστικής ευθύνης της Πολιτείας, όχι μόνο διότι εστιάζει στο πεδίο της υπό στενή έννοια δημόσιας εξουσίας, αλλά και διότι αριθμητικά είναι η πολυπληθέστερη κατηγορία. Για το λόγο αυτό, η συστηματική έρευνα της μελέτης αφορά την ευθύνη από την εν λόγω δραστηριότητα, που ρυθμίζεται στα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ.
IV.Η εμπειρική διάρθρωση της ευθύνης του Δημοσίου και των Ο.Τ.Α για αυτοκινητικά ατυχήματα , σύμφωνα με τα άρθρ.105-106 ΕισΝΑΚ
Α.Γενικά
Τη μερίδα του λέοντος στην ευθύνη του κράτους και των ΟΤΑ από παράνομες και ζημιογόνες υλικές ενέργειες (πράξεις ή παραλείψεις) των οργάνων τους διεκδικούν οι πολυάριθμες περιπτώσεις ζημιών που προκαλούνται σε ιδιώτες κατά τη χρήση των δημοσίων οδών (και εν γένει των κοινοχρήστων πραγμάτων). Οι αιτίες πρόκλησης των ζημιών είναι ποικίλες και πολλαπλές. Ιδιαίτερης όμως προσοχής αξίζουν οι περιπτώσεις ζημιών που οφείλονται στην κακή ή ελαττωματική κατασκευή ή συντήρηση των οδών, την έλλειψη σηματοδότησης ή την πλημμελή σήμανση των οδών κλπ. Η κατάταξη των περιπτώσεων αστικής ευθύνης του κράτους και των ΟΤΑ από αυτοκινητικά ατυχήματα σε κατηγορίες παρουσιάζει ιδιαίτερες δυσκολίες, που επιτείνονται από το υφιστάμενο ασαφές και συγκεχυμένο νομοθετικό καθεστώς για την κατανομή των αρμοδιοτήτων, -και συνακόλουθα των ευθυνών-, μεταξύ των διαφόρων δημοσίων φορέων.
Για λόγους όμως διευκόλυνσης της δογματικής προσέγγισης και ανάλυσης των σχετικών ζητημάτων, η αστική ευθύνη του κράτους και των ΟΤΑ προς αποζημίωση για αυτοκινητικά ατυχήματα, με βάση τις διατάξεις των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, μπορεί εμπειρικά και σχηματικά να διακριθεί σε τρείς κατηγορίες: α) την ευθύνη από την παράβαση του καθήκοντος διασφάλισης της ασφάλειας της κυκλοφορίας στις οδούς, β) την ευθύνη από την παράβαση του καθήκοντος ρύθμισης της κυκλοφορίας στις οδούς, και γ) την ευθύνη από τη συμμετοχή του κράτους και των ΟΤΑ στην κυκλοφορία καθεαυτή.
Β.Περιπτωσιολογία 1. Η παράβαση της καθήκοντος ασφάλειας της οδικής κυκλοφορίας
Σύμφωνα με γενικό κανόνα δικαίου, όποιος δημιουργεί ή συντηρεί μια πηγή κινδύνου πρέπει να λαμβάνει μέριμνα για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων προς αποτροπή ζημίας σε τρίτους (“Verkehrssicherungspflict”). Με αφετηρία το σκεπτικό αυτό, στις υποχρεώσεις ασφάλειας των αρμοδίων δημοσίων αρχών εντάσσεται κατά κύριο λόγο η φροντίδα για την ασφάλεια των κοινοχρήστων δημοσίων οδών (εθνικών, επαρχιακών, δημοτικών, κοινοτικών κλπ.), πλατειών, πεζοδρομίων, γεφυρών, δημοσίων κήπων και αλσών.
Η ανωτέρω κρατική υποχρέωση συντήρησης και διατήρησης ασφαλών των κοινοχρήστων δημοσίων οδών (και εν γένει των κοινοχρήστων πραγμάτων), ώστε να διασφαλίζεται η απρόσκοπτη κυκλοφορία των πολιτών στις οδούς, είναι κατά τη φύση της δημοσίου δικαίου, δοθέντος ότι θεμελιώνεται όχι στο δικαίωμα κυριότητας του δημοσίου (ή των ΟΤΑ) στο κοινόχρηστο πράγμα, αλλά στη σχέση των εν λόγω φορέων δημόσιας εξουσίας προς τους χρήστες των κοινοχρήστων.
Ειδικότερα, οι αρμόδιες δημόσιες υπηρεσίες υπέχουν υποχρέωση για τη συντήρηση των οδών, ώστε αυτές να είναι ασφαλείς για τους ιδιώτες που τις χρησιμοποιούν. Η παράβαση της εν λόγω δημοσίου δικαίου υποχρέωσης ιδρύει αξίωση αποζημίωσης του ζημιωθέντος πολίτη κατά του Δημοσίου ή του Ν.Π.Δ.Δ., τα όργανα του οποίου παρέλειψαν να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα ασφάλειας.
Η ευθύνη των δημοσίων φορέων (κράτους, ΟΤΑ) για συντήρηση των οδών συγκεκριμενοποιείται με μια πληθώρα νομοθετικών διατάξεων, που ιδρύουν αντίστοιχες αρμοδιότητες, ανάλογα με το είδος της οδού.
Ειδικότερα, σύμφωνα με το ν. 3155/1955 «Περί κατασκευής και συντηρήσεως οδών» (ΦΕΚ Α΄ 63) οι οδοί της χώρας διακρίνονται σε: α) Εθνικές, Επαρχιακές και γ) Δημοτικές ή Κοινοτικές (άρθρ.1). Οι εθνικοί οδοί κατασκευάζονται, ανακαινίζονται και συντηρούνται από το κράτους δια της Υπηρεσίας των Δημοσίων `Εργων (ΥΠΕΧΩΔΕ), οι επαρχιακές οδοί κατασκευάζονται, ανακαινίζονται και συντηρούνται από τα Ταμεία Οδοποιίας των Νομών, και οι δημοτικές και κοινοτικές οδοί κατασκευάζονται, ανακαινίζονται και συντηρούνται από τους οικείους Δήμους και Κοινότητες (άρθρ.5).
Εξάλλου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 75 του ν.3463/2006 «Κύρωση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων» (ΦΕΚ Α΄ 114), στις αρμοδιότητες των Δήμων και Κοινοτήτων εμπίπτουν, μεταξύ άλλων: «Ι. ….α) Ανάπτυξης, στον οποίο περιλαμβάνεται, ιδίως: 1. …. 7. Ο σχεδιασμός, η κατασκευή, συντήρηση και διαχείριση υποδομών για τη στήριξη της τοπικής οικονομίας, όπως έργων οδοποιίας, συστημάτων άρδευσης, αντιπλημμυρικών και εγγειοβελτιωτικών έργων…… γ) Ποιότητας Ζωής και Εύρυθμης Λειτουργίας των Πόλεων και των Οικισμών, στον οποίο περιλαμβάνεται, ιδίως: 1. …. 4. Η ρύθμιση της κυκλοφορίας, ο καθορισμός πεζοδρόμων, μονοδρομήσεων και κατευθύνσεων της κυκλοφορίας, η απομάκρυνση εγκαταλελειμμένων οχημάτων και γενικότερα η λήψη μέτρων για την αποφυγή δυσμενών επιδράσεων στην ασφάλεια της κυκλοφορίας, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία…».
Συναφείς είναι οι ρυθμίσεις των παραγράφων 3-7 του άρθρου 7 του ν.3481/2006 «Τροποποιήσεις στη νομοθεσία για το Εθνικό Κτηματολόγιο την ανάθεση και εκτέλεση συμβάσεων έργων και μελετών και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 162). Με την πρώτη από αυτές (παρ.3) ορίζεται ότι: «Με αποφάσεις των κατά τόπους αρμόδιων Γενικών Γραμματέων των Περιφερειών της Χώρας, οι οποίες λαμβάνουν υπόψη την απόφαση της παραγράφου 2 και εκδίδονται εντός έξι (6) μηνών από την έναρξη ισχύος της και δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζονται οι οδοί που ανήκουν στην αρμοδιότητα συντήρησης των υπηρεσιών της οικείας Περιφέρειας και των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων. Αρμόδιοι προς συντήρηση όλων των υπόλοιπων δημόσιων οδών είναι οι δήμοι και οι κοινότητες, ο καθένας μέσα στα όρια της διοικητικής του περιφέρειας».
Με την δεύτερη από αυτές (παρ.4), ο νομοθέτης ορίζει την έννοια της «συντήρησης». Συγκεκριμένα, ως "συντήρηση" νοείται η αποκατάσταση των βλαβών του οδοστρώματος και των στοιχείων ασφαλείας της οδού (στηθαία, νησίδες ασφαλείας, σήμανση κ.ο.κ.), επιφυλασσομένων των διατάξεων που ισχύουν κάθε φορά για την αρμοδιότητα και τις ευθύνες των Οργανισμών Κοινής Ωφέλειας. Την υπηρεσία που έχει κατά τα ανωτέρω την αρμοδιότητα συντήρησης των οδών βαρύνει η υποχρέωση και η δαπάνη ηλεκτροφωτισμού τους, σύμφωνα με τις ισχύουσες τεχνικές προδιαγραφές. Περαιτέρω, ο νόμος διευκρινίζει ότι με τις διατάξεις του δεν θίγονται οι αρμοδιότητες που αφορούν την καθαριότητα της επιφάνειας των οδών.
Σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 5 του ανωτέρω άρθρου, οι αρμόδιες για τη συντήρηση των οδών υπηρεσίες υποχρεούνται να ελέγχουν, τουλάχιστον ανά δεκαπενθήμερο, τις οδούς της αρμοδιότητάς τους, για τη διαπίστωση βλαβών του οδοστρώματος και των λοιπών στοιχείων ασφαλείας της οδού και να καταγράφουν τα ευρήματα σε ειδικό βιβλίο, που τηρείται με ευθύνη του Προϊσταμένου τους. Τα όργανα της Ελληνικής Αστυνομίας υποχρεούνται να ειδοποιούν αμέσως και εγγράφως τις αρμόδιες για τη συντήρηση των οδών υπηρεσίες, για την ύπαρξη βλαβών του οδοστρώματος και των στοιχείων ασφαλείας των οδών που υποπίπτουν στην αντίληψή τους και εκθέτουν σε κίνδυνο την ασφάλεια των χρηστών της οδού. Κάθε ενδιαφερόμενος πολίτης μπορεί να προβαίνει επίσης σε γραπτή ειδοποίηση των αρμόδιων για τη συντήρηση υπηρεσιών, με οποιοδήποτε μέσο (όπως ιδίως τηλεομοιοτυπία, ηλεκτρονικό ταχυδρομείο, ταχυδρομική επιστολή), η οποία καταχωρίζεται από τις ως άνω υπηρεσίες στο τηρούμενο ειδικό βιβλίο.
Ο νόμος ιδρύει (παρ.6 του άρθρου 7) ρητά υποχρέωση της αρμόδιας προς συντήρηση της οδού υπηρεσίας να πραγματοποιήσει με όργανά της αυτοψία της βλάβης, μέσα σε δύο (2) εργάσιμες ημέρες αφότου λάβει με οποιονδήποτε τρόπο γνώση αυτής και να συντάξει συνοπτική έκθεση περί της έκτασης και του είδους της και της ύπαρξης ή μη ανάγκης άμεσης αντιμετώπισης. Εφόσον κατά την αυτοψία διαπιστωθεί επικινδυνότητα της βλάβης για την οδική ασφάλεια, λαμβάνονται άμεσα από τους διενεργούντες την αυτοψία τα απαραίτητα μέτρα για την προσωρινή της αποκατάσταση, εφόσον αυτή είναι δυνατή, άλλως για την οριοθέτηση και την κατάλληλη σήμανσή της, προς αποφυγή ατυχημάτων. Η αποκατάσταση των βλαβών που κρίνονται επικίνδυνες για την οδική ασφάλεια ολοκληρώνεται υποχρεωτικά εντός δέκα (10) ημερών από τη διενέργεια της αυτοψίας. Οι ενέργειες της παραγράφου αυτές καταγράφονται σε ειδικό Πρωτόκολλο Αντιμετώπισης Βλάβης, το οποίο συντάσσεται και υπογράφεται από τον υπάλληλο ή τους υπαλλήλους που ορίσθηκαν υπεύθυνοι κατά τα ανωτέρω και θεωρείται από τον αρμόδιο προϊστάμενο της υπηρεσίας. Η μη τήρηση των υποχρεώσεων αυτής και της προηγούμενης παραγράφου με υπαιτιότητα των αρμόδιων οργάνων συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα.
Τέλος, κατά τις διατάξεις της παρ.7 του ίδιου ως άνω άρθρου, οι επιχειρήσεις και οι Οργανισμοί Κοινής Ωφέλειας, όπως ιδίως η Ε.ΥΔ.Α.Π. Α.Ε., η Δ.Ε.Η. Α.Ε., ο Ο.Τ.Ε. Α.Ε., η Δ.ΕΠ.Α. Α.Ε., οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης και τα νομικά ή φυσικά εν γένει πρόσωπα που εκτελούν έργα επί των οδών, υποχρεούνται να αποκαθιστούν πλήρως τις τομές και παντοειδείς φθορές του οδοστρώματος και των λοιπών στοιχείων ασφαλείας των οδών, εντός της προθεσμίας που αναγράφεται στην άδεια που εκδίδει η αρμόδια για τη συντήρηση της οδού υπηρεσία κατά την παρ. 3 του άρθρου 47 του ν. 2696/1999 (Κώδικας Οδικής Κυκλοφορίας - ΦΕΚ 57 Α`) και η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει τις δέκα (10) ημέρες από του πέρατος των εργασιών, επί των τμημάτων των οδών τα οποία παραδίδονται στην κυκλοφορία. Αν δεν αποκατασταθούν οι βλάβες και τομές του οδοστρώματος ή δεν αποκατασταθούν εντέχνως και επαρκώς, κατά την κρίση του οικείου φορέα συντήρησης της οδού, ο φορέας αυτός υποχρεούται να αποκαταστήσει τη βλάβη εις βάρος και για λογαριασμό του προσώπου για λογαριασμό του οποίου εκτελείται το έργο και περαιτέρω να βεβαιώσει και εισπράξει τη σχετική δαπάνη κατά τις διατάξεις είσπραξης των δημοσίων εσόδων. 2. Παράβαση του καθήκοντος ρύθμισης της κυκλοφορίας
Αναμφισβήτητα, στο πεδίο άσκησης δημόσιας εξουσίας εμπίπτει και η υποχρέωση των αρμοδίων κρατικών οργάνων προς λήψη των αναγκαίων μέτρων για την ομαλή και ασφαλή ρύθμιση της διεξαγωγής της κυκλοφορίας στις οδούς (Verkehrsregelungspflicht). Το καθήκον αυτό, η παράβαση του οποίου εκ μέρους των αρμοδίων οργάνων θεμελιώνει αξίωση αποζημίωσης, κατά τις διατάξεις των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, περιλαμβάνει την ορθή σηματοδότηση από τις αρμόδιες για τη συντήρηση αρχές των δρόμων (προειδοποιητικά σήματα, σήμανση των οδοστρωμάτων με διαγραμμίσεις, φωτεινή σηματοδότηση για την κυκλοφορία των οχημάτων και των πεζών, σήμανση των εκτελούμενων στις οδούς εργασιών κλπ.).3.Ευθύνη από τη συμμετοχή στην οδική κυκλοφορία
Η περίπτωση αυτή αφορά ζημίες που προκαλούνται σε οχήματα και πεζούς από οχήματα του Δημοσίου και των ΟΤΑ που κυκλοφορούν στους δρόμους και συμμετέχουν στην κυκλοφορία όπως και οι ιδιώτες. Για τα ειδικότερα προβλήματα δικονομικής φύσης που δημιουργούνται στις σχετικές περιπτώσεις γίνεται λόγος αναλυτικά αμέσως παρακάτω.
V. Ειδικότεροι προβληματισμοί στο επίπεδο του δικονομικού δικαίου
Α. Δικαιοδοτικής φύσης δυσχέρειες
Η προαναφερόμενη διχοτόμηση των ενεργειών των κρατικών οργάνων, με τις θεμελιώδεις ουσιαστικές και δικονομικές συνέπειες που συνεφέλκει, δημιουργεί αρκετές φορές σημαντικές δυσκολίες στην πράξη όσον αφορά τον διαχωρισμό των περιπτώσεων κατά τις οποίες το Δημόσιο ή το Ν.Π.Δ.Δ. εμφανίζονται ως φορείς δημόσιας εξουσίας από εκείνες κατά τις οποίες ενεργεί ως κοινός ιδιώτης.
Αναμφίβολα, τα όργανα του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ. εμφανίζονται να ασκούν δημόσια εξουσία στις περιπτώσεις της κυριαρχικής (περιοριστικής, παροχικής, ρυθμιστικής) Δημόσιας Διοίκησης, όπου οι έννομες σχέσεις της με τους πολίτες είναι εκείνες της νομικής υπεροχής-υποταγής, όταν λ.χ. πρόκειται για επεμβάσεις στη σφαίρα ελεύθερης δράσης των πολιτών, για διαταγές και επιβολή με τον κρατικό καταναγκασμό της δημόσιας εξουσίας ιδίως στο δίκαιο της δημόσιας τάξης και ασφάλειας.
Δεν εμπίπτουν στον χώρο άσκησης δημόσιας εξουσίας, και συνεπώς δεν γεννούν αξίωση αποζημίωσης κατά τις διατάξεις των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, οι πράξεις ή παραλείψεις της συναλλακτικής Δημόσιας Διοίκησης, δηλαδή όταν τα δημόσια καθήκοντα εκπληρώνονται από τη Διοίκηση με τη χρήση μορφών ή μέσων του ιδιωτικού δικαίου (“Verwaltungsprivatrecht”), όπως λ.χ η άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας από δημοτική επιχείρηση που λειτουργεί ως ανώνυμη εταιρία, οι αγοραπωλησίες αγαθών κατά το κοινό δίκαιο για την εξυπηρέτηση των αναγκών των δημοσίων υπηρεσιών.
Εξάλλου, η κατάταξη στη μία ή την άλλη κατηγορία είναι σχετικά εύκολη όταν η ενέργεια ή παράλειψη του κρατικού οργάνου περιβάλλεται ορισμένη νομική μορφή, όπως για παράδειγμα όταν εκδίδεται μια ατομική ή κανονιστική διοικητική πράξη, οπότε διαπιστώνεται η χρήση μέσων δημόσιας εξουσίας και συνεπώς πληρούται ο σχετικός όρος του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ή όταν αντίθετα χρησιμοποιείται μια νομική μορφή (λ.χ σύμβαση) του ιδιωτικού δικαίου, οπότε η πράξη ή παράλειψη τοποθετείται στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου (άρθρ. 104 ΕισΝΑΚ).
Σημαντικές δυσχέρεις εμφανίζει, αντίθετα, η κατάταξη των υλικών ενεργειών (πράξεων ή παραλείψεων) των κρατικών οργάνων (“Realakte”) στη μία ή την άλλη κατηγορία, δοθέντος ότι αυτές παρουσιάζουν έναν ουδέτερο χαρακτήρα και λείπει το εξωτερικά αντιληπτό και διαγνώσιμο κριτήριο της νομικής μορφής της κρατικής ενέργειας. Η υλική ενέργεια της διοίκησης δεν διαφέρει ως προς τον τύπο έκφρασης αυτής από την πράξη (ή παράλειψη) ενός ιδιώτη, και δεν μπορεί να προσδεθεί από μόνη της σε ορισμένο κανόνα δικαίου, προκειμένου να τύχει εφαρμογής το κριτήριο του εφαρμοστέου κανόνα και της δημόσιας εξουσίας.
Με άλλα λόγια, τίθεται το ερώτημα αν και πότε η δράση του κράτους και των ΝΠΔΔ, που εκδηλώνεται με υλικές ενέργειες ή παραλείψεις υλικών ενεργειών, συνιστούν άσκηση δημόσιας εξουσίας, όπως απαιτείται από τις ανωτέρω διατάξεις, που διαγράφουν το καθεστώς αστικής ευθύνης του δημοσίου και των ΝΠΔΔ, προκειμένου να είναι δυνατή η ένταξη στη μία κατηγορία (εννόμων σχέσεων ιδιωτικού δικαίου-άρθρ.104 ΕισΝΑΚ) ή την άλλη (εννόμων σχέσεων δημοσίου δικαίου-άρθρ.105 ΕισΝΑΚ). Συνακόλουθα, ο ίδιος προβληματισμός για τα κριτήρια ένταξης της παράνομης και ζημιογόνας υλικής κρατικής ενέργειας (πράξης ή παράλειψης) μεταφέρεται στο χώρο κατανομής της δικαιοδοσίας μεταξύ των πολιτικών και των διοικητικών δικαστηρίων.
Στο χώρο της γερμανικής νομολογίας και θεωρίας, ενόψει του ότι στη Γερμανία, το καθεστώς της αστικής ευθύνης του δημοσίου και των οργάνων του για παράνομες και ζημιογόνες πράξεις ή παραλείψεις των κρατικών οργάνων καθορίζεται από τις διατάξεις των άρθρων 839 του γερμανικού Αστικού Κώδικα (BGB) και 34 του Θεμελιώδους Νόμου της Βόννης (GG), εκ των οποίων η δεύτερη καθιερώνει δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, γίνεται δεκτό ότι στην περίπτωση των υλικών ενεργειών της διοίκησης, αποκλειστικό κριτήριο εφαρμογής του δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου είναι ο χαρακτήρας των εκτελούμενων καθηκόντων και η λειτουργική συνάφεια της συγκεκριμένης υλικής ενέργειας με αυτά. Με άλλα λόγια, αποβαίνει εξεταστέο in concreto αν ο σκοπός της υλικής ενέργειας εντάσσεται στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας και αν υφίσταται μεταξύ αυτού και της υλικής ενέργειας ένας στενός εσωτερικός και εξωτερικός δεσμός που να την εμφανίζει προς τα έξω ως εκδήλωση δημόσιας εξουσίας (ein enger äusserer und innerer Zusammenhang). Έτσι, τυγχάνει εφαρμογής το δημόσιο δίκαιο εφόσον πρόκειται για ατύχημα που προκαλεί το όχημα που οδηγείται από τον μεταβαίνοντα προς έλεγχο οικονομικό επιθεωρητή (άσχετα αν πρόκειται για δημόσιο ή ιδιωτικό όχημα), ή από τον δήμαρχο που μετακινείται με όχημα προκειμένου να συμμετάσχει σε υπηρεσιακή σύσκεψη για αστυνομικά ζητήματα, ή από έναν ιατρό του δημοσίου για την εκτέλεση των καθηκόντων του.
Το πρόβλημα της κατανομής της δικαιοδοσίας επί υλικών κρατικών ενεργειών εμφανίζεται ιδιαίτερα αυξημένο, λόγω της συχνότητας των περιπτώσεων, επί τροχαίων ατυχημάτων, στα οποία εμπλέκονται οχήματα του Δημοσίου και των ΟΤΑ.
Στο πλαίσιο αυτό, τη νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων απασχόλησε το ζήτημα αν η αξίωση αποζημίωσης κατά του Δημοσίου από αυτοκινητιστικό ατύχημα που προξενεί όργανό του κατά την εκτέλεση της υπηρεσίας του γεννά διοικητική διαφορά, ως ενέχουσα άσκηση δημόσιας εξουσίας, που βάσει του άρθρου 1 παρ. 2 περιπτ. η' του νόμου 1406/1983 έχει υπαχθεί στα διοικητικά δικαστήρια, ή ιδιωτική διαφορά που υπάγεται στα πολιτικά δικαστήρια. Ο Άρειος Πάγος σε Ολομέλεια, με την απόφασή του 20/1993,επί αιτήσεως αναιρέσεως κατά αποφάσεως πολιτικού Εφετείου που αφορούσε ευθύνη του Δημοσίου από σύγκρουση αυτοκινήτου του με ιδιωτικό αυτοκίνητο, αφού παρέθεσε, έκρινε ότι το άρθρο 105 του Εισ.Ν. Α.Κ. αναφέρεται σε υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας υπό την έννοια ότι οι υλικές αυτές ενέργειες "ενέχουν" άσκηση δημόσιας εξουσίας και ότι συνεπώς η αξίωση αποζημίωσης κατά του Δημοσίου από αυτοκινητιστικό ατύχημα που προξενεί όργανό του κατά την εκτέλεση της υπηρεσίας του δεν γεννά διαφορά που βάσει του άρθρου 1 παρ. 2 περιπτ. η' του νόμου 1406/1983 έχει υπαχθεί στα διοικητικά δικαστήρια, αλλά ιδιωτική διαφορά εκ του άρθρου 914 Α.Κ. και του άρθ. 4 του ΓλΝ σε συνδυασμό με τα άρθ. 71 και 922 Α.Κ., η οποία υπάγεται στη δικαιοδοσία των αστικών δικαστηρίων.
Αντίθετη ήταν η άποψη επί του θέματος αυτού της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που με την υπ.αριθμ. 3045/1992 απόφαση της, εκδοθείσα επί αιτήσεως αναιρέσεως του Υπουργού Οικονομικών κατά απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Χανίων, που αφορούσε την ευθύνη του Δημοσίου προς αποκατάσταση ζημίας η οποία προκλήθηκε στον αναιρεσίβλητο από σύγκρουση στρατιωτικού οχήματος με το ιδιωτικό του αυτοκίνητο, δέχθηκε ότι, βάσει των διατάξεων των παραγράφων 1, 2 και 3 του άρθρου 94 του Συντάγματος, της παρ. 1 του άρθ.1 του ν. 1406/1983, της παρ. 2 περίπτ. η' του άρθρου 1 του ίδιου νόμου και ττων άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, η ανακύπτουσα διαφορά υπάγεται στα διοικητικά δικαστήρια.
Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο του άρθρου 100 του Συντάγματος, στο οποίο ήχθη η σχετική αμφισβήτηση που ανέκυψε από τις αποφάσεις 3045/1992 του Συμβουλίου της Επικρατείας και 20/1993 του Αρείου Πάγου ως προς την έννοια των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα και του άρθ. 1 παρ. 2 περίπτ. η΄ του νόμου 1406/1983, με ην υπ.αριθμ.5/1995 απόφασή του προέβη στην άρση αυτής υπέρ της εκδοχής του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίνοντας κατά πλειοψηφία ότι:«Επειδή από το σκοπό της διατάξεως του άρθρου 105 του Εισ.Ν. Α.Κ., που έχει πιό πάνω παρατεθεί, ερμηνευόμενης ενόψει και του άρθρου 1 (παρ. 2 περίπτ. η΄) του νόμου 1406/1983, που έχει επίσης παρατεθεί, με το οποίο ο νομοθέτης απέβλεψε να υπαγάγει στα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια, κατά την πρόβλεψη του άρθρου 94 παρ. 1 του Συντάγματος, όλες τις διοικητικές διαφορές ουσίας που στα πλαίσια της δημόσιας δράσης της Διοίκησης γεννώνται από την ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, συνάγεται, ότι παρά την συσταλτική διατύπωση του άρθρου 105 του Εισ.Ν. ΑΚ, που αναφέρεται σε πράξεις ή παραλείψεις κατά την ενάσκηση της δημόσιας εξουσίας, η έννοια της διατάξεως αυτής είναι ότι αγωγή αποζημιώσεως κατά του Δημοσίου για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του, υπαγόμενη, ήδη, μετά τον νόμο 1406/1983, στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, παρέχεται, βάσει της διατάξεως αυτής του άρθ. 105 Εισ.Ν. ΑΚ, στις περιπτώσεις ευθύνης του Δημοσίου όχι μόνο από εκτελεστές διοικητικές πράξεις των οργάνων του ή παραλείψεις προς έκδοση τέτοιων πράξεων αλλά και από υλικές ενέργειες που τελέσθηκαν σε συνάρτηση προς την οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας ή εξαιτίας τους και δεν συνδέονται με την ιδιωτική διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου, ούτε οφείλονται σε προσωπικό πταίσμα οργάνου που ενήργησε εκτός του κύκλου των υπηρεσιακών του καθηκόντων». Κατά τη μειψοφήσασα γνώμη «Μπορεί μεν να γεννηθεί υποχρέωση του δημοσίου σε αποζημίωση κατά το άρθ. 105 Εισ.Ν. ΑΚ και από υλική πράξη οργάνου του κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του και συνεπώς να δημιουργηθεί εντεύθεν-διοικητική διαφορά, υπαγόμενη στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, μόνο όμως όταν η πράξη αυτή ενέχει άσκηση δημόσιας εξουσίας, είτε γιατί εντάσσεται σε έννομη σχέση του δημόσιου δικαίου μεταξύ κράτους και πολίτη, την οποία πραγματώνει ή επ΄ευκαιρία της οποίας τελείται, είτε γιατί συνιστά καθεαυτή δραστηριότητα που αναπτύσσεται υπό καθεστώς νομοθετικής υπεροχής έναντι των πολιτών, αρμόζον αποκλειστικά στο κράτος ή στα νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου, ως φορείς δημόσιας εξουσίας.Αντίθετα, αν η υλική πράξη δεν συνδέεται αιτιωδώς με έννομη σχέση του δημόσιου δικαίου μεταξύ κράτους και πολίτη, ούτε καλύπτεται καθεαυτή από εξαιρετική νομοθετική ρύθμιση, δημιουργική σχέσεως υπεροχής έναντι των πολιτών, τότε η πηγάζουσα από αυτή ευθύνη του δημοσίου προς αποζημίωση θεμελιώνεται αναγκαίως στις μνημονευμένες διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου (άρθ. 914 ΑΚ, άρθ. 4 ΓλΝ, άρθ. 71 και 922 ΑΚ ) και συνεπώς η ανακύπτουσα διαφορά είναι ιδιωτική και υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων.
Εξάλλου η οδήγηση αυτοκινήτου από όργανο του δημοσίου προς εκτέλεση υπηρεσίας είναι υλική πράξη, που ούτε στα πλαίσια κάποιας συγκεκριμένης έννομης σχέσης του κράτους προς τους πολίτες εντάσσεται, ούτε σε εξαιρετική νομοθετική ρύθμιση, δημιουργική σχέσεως υπεροχής, υπόκειται. Αντιθέτως και το όργανο του Δημοσίου, όταν οδηγεί αυτοκίνητο για την εκτέλεση της υπηρεσίας του, έχει κατά τον Κ.Ο.Κ. και τις συναφείς διατάξεις τα ίδια δικαιώματα.